Добрый день, уважаемые коллеги!
Значительная часть вопросов организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований урегулирована Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", но, к сожалению, остается ряд вопросов требующих законодательного регулирования.
Начну с того, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ не дает прямого ответа на вопрос о том, какое место контрольно-счетный орган занимает в структуре органов местного самоуправления, является ли он сам органом местного самоуправления либо имеет иной правовой статус.
Следует отметить, что согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Из данных положений следует, что вопросы местного значения могут решать либо непосредственно граждане, либо органы местного самоуправления. Закон № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относит формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. То есть данные вопросы не могут решаться, например, государственными или муниципальными органами, не входящими в структуру органов местного самоуправления. Из норм Закона №131-ФЗ (часть 1 статьи 2 и часть 1 статьи 34) следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также Законом №131-ФЗ. Помимо контрольного органа муниципального образования данный закон не предусматривает возможности создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля. При этом основные полномочия, предусмотренные указанными законами для контрольных органов и контрольно-счетных органов муниципальных образований, практически совпадают. Из указанных положений следует, что контрольно-счетный орган муниципального образования является органом местного самоуправления, поскольку его статус полностью идентичен статусу контрольного органа муниципального образования, о котором идет речь в статье 34 и 38 Закона №131-ФЗ.
Закон №6-ФЗ также не содержит норм, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании. Понятие «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля» подразумевает не обязательность создания, а постоянное функционирование такого органа в том случае, если он уже создан.
В статье 34 Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, следовательно, он не может быть создан при каком-либо ином органе местного самоуправления. Однако в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ наличие контрольного органа в муниципальном образовании не является обязательным.
Федеральный закон № 6-ФЗ также не содержит норму, обязывающую формировать в муниципальных образованиях контрольно-счетный орган в обязательном порядке. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования. Решение вопроса о создании указанного органа местного самоуправления может зависеть от численности населения, финансовых, материально-технических, организационных возможностей муниципальных образований, а также иных факторов, определяющих специфику их социально-экономического развития.
Но, тем не менее, не следует забывать, что одной из задач реализации №6-ФЗ является создание полноценной системы муниципального финансового контроля, а именно создание постоянно действующих контрольно-счетных органов в каждом муниципальном образовании. Это, прежде всего, касается городских округов и муниципальных районов. Для поселений законодательством предусмотрена возможность передачи полномочий по финансовому контролю КСО муниципального района.
Итак, в настоящее время существуют следующие варианты организации в муниципальном образовании внешнего муниципального финансового контроля:
- создание контрольно-счетного органа муниципального образования;
- создание контрольного органа в структуре представительного органа муниципального образования;
- возложение функций по осуществлению финансового контроля на одну из комиссий (комитетов) представительного органа;
- заключение соглашения представительным органом поселения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Закон №6-ФЗ устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом его представительного органа может обладать правами юридического лица.
Необходимо учитывать, что органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетные органы, наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей. Во всех остальных случаях они действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, являющегося самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления прямо не влияет на структуру этих органов, на объем и порядок реализации ими публичных полномочий, на возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
Таким образом, наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правами юридического лица не является обязательным. В то же время нельзя не отметить, что без наделения контрольно-счетного органа муниципального образования статусом юридического лица на практике будет достаточно сложно обеспечить его полную самостоятельность, а также организационную и функциональную независимость.
Помимо прочего, в деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований возникают вопросы организационного характера, а именно:
Кто должен заключать трудовые договоры с председателем контрольно-счетного органа: представительный орган или председатель КСП как представитель нанимателя?
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Представителем нанимателя (работодателем) в соответствии со статьей 2 Федерального закона №25-ФЗ также может быть руководитель:
- представительного органа муниципального образования;
- местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольного органа муниципального образования;
- иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Соответственно, должностным лицом уполномоченным исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) при заключении трудового договора с лицом назначенным председателем контрольно-счетного органа муниципального образования является руководитель контрольно-счетного органа.
Кроме того, заключение трудового договора между представителем нанимателя (работодателем) с председателем контрольно-счетного органа муниципального образования (в одном лице) обусловлено правами и обязанностями работодателя, закрепленными статьей 22 Трудового кодекса Российской Федерации.
Следующий вопрос, это планирование деятельности контрольно-счетного органа и необходимость включения в план работы КСО поручениий представительного органа или главы муниципального образования?
Порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований устанавливается соответственно законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В связи с чем, рекомендуется нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований установить перечень субъектов, которые могут направлять предложения и запросы о проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, право контрольно-счетных органов муниципальных образований самостоятельно рассматривать эти предложения и запросы, а также то, что представительный орган муниципального образования может поручить контрольно-счетному органу провести мероприятие, предусмотренное в предложении или запросе, и поручение включается в планы работы контрольно-счетного органа муниципального образования.
Немного хотелось бы сказать и об информационном взаимодействии между территориальным федеральным органом государственной власти в субъекте (органы прокуратуры, другие правоохранительные и контрольно надзорные государственные органы) и контрольно-счетном органом муниципального образования.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы вправе заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, отражающими конкретное наполнение отношений, возникающих при указанном взаимодействии.
Я попыталась кратко охарактеризовать общую ситуацию с реализацией закона №6-ФЗ, основанную на ваших вопросах, направленных в наш адрес при подготовке к семинару.
При этом в контрольно-счетных органах муниципальных образований имеется свой уникальный опыт и интересные подходы к решению обозначенных проблемных вопросов, поэтому считаю проведение подобных мероприятий чрезвычайно полезным и значимым для эффективной работы контрольно-счетных органов муниципальных образований Приморского края.
