ГлавнаяНовостиДеятельностьВакансииОбратная связьКСО МО краяНормативная базаПротиводействие коррупции

Новости

Рассылки

15 сентября 2004 года
г. Владивосток

 

Председатель
отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ
в Дальневосточном федеральном округе —
Колесникова Л.В.

 

ДОКЛАД
"О роли и задачах контрольно-счетных органов в совершенствовании законодательства субъектов РФ и повышении его  эффективности"

 

Добрый день, уважаемые участники и гости Регионального Совещания.

 

Позвольте мне выразить благодарность за решение об участии в настоящем Совещании Парламентской Ассоциации руководителей контрольно-счетных органов, образованных законодательными органами власти субъектов Дальнего Востока и Забайкалья, за заинтересованность законодателей в деятельности подотчетных им контрольных органов.

 

Контрольно-счетные органы как инструмент парламентского контроля за эффективностью управления и распоряжения финансами и собственностью субъекта образованы в период с 1995 по 2002 годы во всех субъектах РФ — членах Ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье".

В условиях отсутствия в стране принятой концепции государственного финансового контроля, нормативной правовой базы по образованию и деятельности контрольно-счетных органов контрольные органы субъектов Дальневосточного федерального округа, согласно региональным законам, имеют различные наименования, статус, численность и полномочия. Это — контрольно-счетная (бюджетная) палата в составе аппарата законодательного органа, контрольный комитет государственного собрания республики, счетная палата субъекта. Из десяти Дальневосточных контрольно-счетных палат (позвольте мне их так называть) — пять палат наделены правами юридического лица (в Амурской, Камчатской, Магаданской, Еврейской автономной областях и Чукотском автономном округе) и пять не имеют права юридического лица.

Численный состав контрольно-счетных палат (КСП) в среднем 8-14 человек, в частности, от 3 человек в Корякском Автономном округе, до 18 — в палате Камчатской области. Объем подлежащих проверке бюджетных полномочий из расчета расходов территориальных бюджетов и бюджетов фондов обязательного медицинского страхования составлял в 2003 году от 0,5 миллиона до 2,3 миллиарда рублей на одного сотрудника контрольно-счетного органа.

Практически все Дальневосточные палаты имеют регламент по организации своей деятельности, право направлять представления проверенным организациям для принятия мер по устранению выявленных нарушений, в 6 палатах решения принимаются коллегией палаты. Претерпел изменения статус контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области: она стала юридическим лицом.

Для оказания помощи в становлении и методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов в 2000 году по инициативе Счетной Палаты Российской Федерации была образована Ассоциация контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, в октябре 2002 года было образовано отделение Ассоциации в Дальневосточном федеральном округе.

Главная задача каждого контрольного органа субъекта единая — обеспечение парламента достоверной и объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении субъекта для принятия законов и решений в интересах его жителей.

Для обеспечения данной задачи контрольно-счетные палаты контролируют исполнение бюджета, эффективность и целесообразность бюджетных расходов и использования собственности, проводят финансовую экспертизу проектов законов о бюджете, а также законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы территориального бюджета и собственности, регулярно предоставляют законодательному органу информации о ходе исполнения бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Эффективность контроля — это соотношение достигнутого контролирующим органом результата и стоящей перед ним цели с наименьшими затратами времени, сил и средств. Результативность и эффективность деятельности контрольно-счетных органов зависит от многих факторов.

Анализ представленной коллегами информации и отчетов о деятельности палат в 2003 году и первом полугодии 2004 года показал, что только за первое полугодие текущего года контрольно-счетными палатами осуществлено 58 экспертиз законопроектов, по итогам которых одобрено 25 поправок к проектам законов субъектов Ассоциации. В связи с поддержкой региональными парламентами предложений своих контрольных органов за указанный период текущего года объем сэкономленных или дополнительно полученных бюджетных средств составил 496,0 тыс. рублей (по данным 7 КСО — для сведения).

В 2003 году Дальневосточными контрольно-счетными органами проведено 215 контрольных мероприятий, проверено использование 42,5 млрд. рублей бюджетных средств. Установлено нецелевое расходование средств в сумме 518,8 млн. рублей, неэффективное использование бюджетных средств — 132,9 млн. руб. Проведена экспертиза 283 проектов законов и постановлений законодательных органов, по итогам которых принято 45 предложений по внесению в них изменений и дополнений.

 

За последние полтора года основными объектами экспертной работы контрольно-счетных палат с проектами федеральных законов являлись изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, оценка влияния планируемых изменений на формирование консолидированного бюджета региона. Предложения палат в основном касались вопросов сохранения либо предоставления отдельных полномочий законодательному органу субъекта РФ в бюджетно-налоговых правоотношениях и были учтены при подготовке поправок от законодательного органа субъекта в федеральные законы. Также готовились предложения по внесению изменений в законы субъектов и по рассмотрению возможности принятия в субъекте законов во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 года.

Полный цикл текущего и последующего контроля каждой палаты за исполнением закона о бюджете субъекта позволяет высветить причины исполнения бюджета с отклонением от показателей, утвержденных законом, а также почему не работают отдельные нормы закона. Следствием замечаний по исполнению бюджетов субъектов за прошедший год и отчетный период текущего года становятся предложения к проекту бюджета на очередной финансовый год. В ходе оценки исполнения бюджетов субъектов за 2003 год большинство контрольно-счетных палат отметили недостатки в планировании и учете неналоговых доходов (лицензионных сборов, штрафов, прибыли унитарных предприятий), доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, что приводит зачастую к значительному превышению фактических поступлений данных доходов против запланированных и распределению их исполнительной властью без участия в этом законодательных органов. Также отмечены низкий уровень планирования расходов на мероприятия региональных целевых программ, следствием чего стало финансирование расходов отдельных программ от 6 до 60%, и неисполнение плана по возврату бюджетных ссуд организациями и муниципальными образованиями.

К сожалению, отдельные предложения палат по совершенствованию закона о бюджете на очередной год и соблюдению отдельных норм бюджетного законодательства остаются вне рассмотрения законодательными органами субъекта в силу большого объема поправок к закону и темпа их рассмотрения. При утверждении бюджетов на 2004 год преимущественно приняты предложения об увеличении доходной базы бюджета и не приняты — по установлению отдельных ограничений, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, целей и объемов предоставления бюджетных кредитов, утверждения перечня гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета, и некоторые другие.

Экспертно-аналитическая работа контрольно-счетных органов по соблюдению и эффективности действия законов об управлении и распоряжении собственностью субъекта, оценка показателей Реестра государственного имущества субъекта способствовала повышению качества и полноты учета объектов собственности. Благодаря заключениям и предложениям палат в законах субъектов о собственности и реестрах имущества нашли свое место объекты незавершенного строительства и движимое государственное имущество, уточнена стоимостная оценка имущества субъекта.

По результатам анализа итогов контрольных мероприятий контрольно-счетными палатами были подготовлены аналитические записки, в частности по вопросам: целесообразности и эффективности предоставления налоговых льгот, деятельности унитарных предприятий — в Амурской области, исполнению закона о краевом государственном заказе, льготном лекарственном обеспечении населения — в Хабаровском крае, итогов исполнения мероприятий региональных целевых программ и проверок в муниципальных образованиях — в Чукотском автономном округе.

Предложения палат в бюджетное законодательство субъектов (в Бюджетный кодекс или закон об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в субъекте) в основном касались правового регулирования исполнения регионального бюджета, сроков, форм и объема предоставляемой исполнительной властью в законодательные органы отчетности об исполнении бюджета субъекта, порядка формирования и использования средств целевых бюджетных фондов, отчетов об исполнении мероприятий региональных целевых программ, совершенствования межбюджетных отношений и были направлены на повышение эффективности внешнего контроля.

В отношении оценки эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных палат следует отметить, что единых критериев оценки, установленных законодательно, нет. Методическим советом Счетной палаты Российской Федерации были разработаны рекомендации по оценке эффективности деятельности органа государственного финансового контроля и направлены в контрольные органы субъектов РФ для предложений. Коллеги свои предложения высказали, они были обобщены и направлены от Дальневосточного отделения Ассоциации в Счетную палату РФ. Следует отметить, что отдельные показатели критериев эффективности применимы только к самостоятельным палатам — юридическим лицам. Применительно к нашим условиям, когда половина Дальневосточных контрольно-счетных палат не являются самостоятельными, мы считаем, что необходимо дополнительно проработать предложенные показатели и, возможно, рассмотреть их на Парламентской Ассоциации в целях единого подхода к оценке деятельности контрольного органа с учетом специфики региона и статуса отдельных палат.

Одной из проблем результативности экспертной деятельности контрольно-счетных органов является отсутствие в законах о них механизма работы с предложениями контрольных органов. Регламенты законодательных органов также не содержат порядка их рассмотрения. В результате многие предложения палат по совершенствованию законодательства и обеспечению его исполнения остаются нереализованными.

Кроме того, необходимо законодательно обеспечить оперативный контроль за исполнением бюджета субъекта в текущем году, своевременность и необходимый объем предоставляемой информации, регламентировать информационное взаимодействие законодательных органов и самостоятельных контрольно-счетных палат с органами исполнительной власти и иными участниками бюджетного процесса.

Отрицательно на повышение эффективности деятельности контрольно-счетных палат влияет отсутствие правового механизма взыскания средств при установлении фактов их нецелевого использования, привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении бюджетного законодательства.

Одним из путей повышения эффективности работы контрольных органов субъектов, увеличения интереса к ней со стороны населения являться внедрение аудита эффективности. Этот вид контроля позволяет оценивать общественно значимую эффективность тех или иных проектов исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере. При помощи аудита эффективности можно провести анализ обоснованности задач и достаточности функций исполнительного органа власти, баланса прав и ответственности по исполнению функций, правовой и материальной обеспеченности исполнения функций, установить причинно-следственные связи неэффективного исполнения, оценить последствия этого. Главным итогом данного вида контроля является его нацеленность на выработку рекомендаций по совершенствованию действующих бюджетных процедур и бюджетного законодательства, при этом итоговые материалы по результатам аудита эффективности более просты, если можно так сказать, для восприятия по сравнению с нашими отчетами по результатам проверок.

Следующий элемент совершенствования деятельности — методологическое и методическое обеспечение контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных палат. В рамках работы отделения Ассоциации мы проводим обмен информацией, но необходим единый банк данных и систематизация материалов по результатам проверок и экспертиз, совершенствование взаимодействия через обеспечение проведения совместных или встречных проверок в области межрегиональных интересов (в области строительства межтерриториальных объектов, поступления доходов от использования природных ресурсов нескольких субъектов организацией-плательщиком налогов одного их них и т.п.).

Очень значительна для эффективной деятельности контрольно-счетных органов поддержка и повышение квалификации кадров. В рамках деятельности Дальневосточного отделения АКСОР РФ в 2003 году на базе Хабаровской государственной академии экономики и права нами были организованы курсы повышения квалификации сотрудников контрольно-счетных палат по согласованной программе. К сожалению, подготовительная работа и обмен мнениями по итогам курсов свидетельствуют о том, что региональные вузы не готовы обеспечить повышения квалификации (читать курсы) по контролю за исполнением бюджетов субъектов и муниципальных бюджетов, особенно по аудиту бюджета. Некоторые руководители и специалисты Дальневосточных контрольно-счетных палат в этом году повысили квалификацию в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ при участи специалистов Счетной палаты РФ и считают ее более эффективной по сравнению с обучением на местах. Необходимо достаточное и стабильное финансовое обеспечение повышения квалификации сотрудников контрольно-счетных органов.

Учитывая вышеизложенное и выражая мнение всех руководителей контрольно-счетных органов, образованных законодательными органами власти субъектов Дальневосточного федерального округа, мы надеемся, что обсуждение Парламентской Ассоциацией вопросов нашей деятельности и принятие решения будут способствовать повышению эффективности и результативности работы контрольных органов и совершенствованию законодательства субъектов в бюджетно-финансовой сфере.

 

В заключение хочу Вас проинформировать, что сегодня мы проведем заседание Дальневосточного отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ по вопросу о плане совместной работы на 2005 год.

 

Спасибо за внимание.

 

Доклад председателя
контрольно-счетной палаты
Законодательного Собрания Приморского края
Сухова А.Н.

"О путях повышения эффективности
деятельности контрольно-счетного органа"

Для того чтобы выяснить пути повышения эффективности деятельности контрольно-счетного органа, необходимо несколько слов сказать, о том, что относится к полномочиям и задачам контрольно-счетного органа и на каких принципах они основаны!

В соответствии с законодательством Приморского края (закон Приморского края от 13.04.00 № 89-КЗ) к задачам контрольно-счетной палаты относятся:

— организация и осуществление контроля за рациональностью и эффективностью использования средств краевого бюджета, целевых бюджетных фондов органами государственной власти и организациями, а также муниципальными образованиями в части использования финансовых средств, переданных из краевого бюджета;

— контроль за поступлением средств в краевой бюджет от распоряжения и управления краевой собственностью;

— контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей краевого бюджета, целевых бюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

— анализ выявленных отклонений от установленных показателей краевого бюджета;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов краевого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов законов Приморского края, других нормативных правовых актов органов государственной власти Приморского края, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств краевого бюджета, или влияющих на его формирование и исполнение;

Реализация вышеизложенных задач осуществляется путем:

— организации и проведению оперативного контроля за надлежащим исполнением краевого бюджета в текущем году;

— проведение комплексных и тематических проверок и обследований по отдельным разделам и статьям краевого бюджета;

— осуществление анализа и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Законодательное Собрание Приморского края и губернатору Приморского края предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

— проведение экспертизы проектов краевого бюджета, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Приморского края, краевых программ, затрагивающих вопросы краевого бюджета и финансовых ресурсов Приморского края;

— подготовку и представление заключений в Законодательное Собрание Приморского края по исполнению краевого бюджета.

При этом основными принципами деятельности контрольно — счетной палаты Законодательного Собрания Приморского края в соответствии с законом Приморского края, являются — законность, объективность, независимость, гласность.

Я думаю, что аналогичные принципы деятельности закреплены и во всех законах субъектов Дальневосточного региона о контрольно-счетных органах.

По моему мнению, обеспечение деятельности контрольно-счетной палаты в соответствии с определенными законом принципами — является одним из путей повышения эффективности, а именно:

Для обеспечения принципа законности, выражающегося в том, что все сотрудники контрольно-счетных органов должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, необходимо большую роль уделять обучению и совершенствованию знаний работников. При этом нужно отметить, что необходимо использовать все варианты совершенствования знаний, как непосредственное прохождение обучения в учебных заведениях, так и участие в проводимых семинарах и совещаниях других регионов, поездки по обмену опытом, стажировки в контрольно-счетных органах других субъектов Российской Федерации для использования опыта коллег в своей работе. Сегодня в корне изменяется бухгалтерский план счетов, принципиально изменяется бюджетная классификация. Аудитор, сотрудник палаты, приходя на проверку, для обеспечения принципа законности должен знать больше, чем тот, кого он проверяет. И здесь огромную роль для контрольно-счетных органов, не являющихся самостоятельными юридическими лицами, играет отношение к этому вопросу самих органов законодательной власти. В настоящее время, во время постоянно меняющегося бюджетного законодательства Законодательное Собрание Приморского края постоянно заботиться о том, чтобы сотрудники контрольно-счетной палаты проходили плановое обучение. На сегодня в план обучения 2005 года в учебных заведениях включены 4 сотрудника контрольно-счетной палаты. Проведение постоянного обучения работников Контрольно-счетных органов, организация повышения квалификации сотрудников является залогом повышения эффективности деятельности КСО.

Следующий принцип, влияющий на повышение эффективности деятельности — это принцип независимости. И здесь необходимо сказать вот о следующем. Не редко в наш адрес, в адрес контрольно-счетной палаты звучат заявления о том, что мы являемся контрольным органом Законодательного Собрания, и наш контроль является "ведомственным", и полностью проводится под диктовку Законодательного органа. Это заблуждение. Проверки контрольно-счетного органа проводятся объективно, не предвзято, а аналитический материал готовится на основе независимого мнения. И, конечно же, контролирующие органы субъектов Федерации относятся к категории "внешнего" контроля. Но все-таки, влияние Законодательных органов власти, в случае если контрольно-счетная палата входит в их структуру, и является его подразделением, на деятельность в данном случае очень велико. И оно — это влияние не всегда однозначно. Примером этого может служить проведение сегодняшнего заседания. Ведь многие из нас видят, в каком формате проходят подобные форумы в других субъектах Российской Федерации. Там мы видим другое отношение Законодателей к контрольно-счетным органам, там проводятся совместные заседания Парламентских ассоциации и Ассоциации контрольно-счетных палат, проводятся в виде равных партнеров. И если бы отношение в отдельных Законодательных органах было бы другим к контрольно-счетным органам, мы бы сегодня проводили бы наше заседание совсем под другим статусом.

В свою очередь нашей контрольно-счетной палате грех жаловаться на плохое отношение со стороны Законодательного Собрания Приморского края. Всё что касается бытовых и финансовых вопросов решается оперативно и это во многом благодаря депутатскому корпусу и аппарату Законодательного Собрания Приморского края, которые с пониманием относятся к нашей трудной, напряженной, а порою и опасной работе. В этом году наша палата переехала в новое помещение, где сделан ремонт, приобретены новые компьютеры, созданы хорошие бытовые условия для работы. Однако не только это зависит от Законодательного Собрания, что может повлиять на эффективность деятельности контрольно-счетных органов.

На сегодняшний день численность аудиторского направления (6 аудиторов и 1 главный специалист) позволяет осуществлять проведение контрольных мероприятий практически только по основным разделам расходной части краевого бюджета. Увеличив штатную численность в 2004 году только на 1 работника, мы уже в первом полугодии 2004 года улучшили свои показатели эффективности. Мы провели на 3 контрольных мероприятия в первом полугодии этого года больше в сравнении в аналогичным периодом прошлого года. Количество выявленных нарушений возросло на 40 процентов. Сумма возмещения средств в бюджет за первое полугодие составило 1 миллион 400 тысяч рублей, когда за весь 2003 год сума возмещений 700 тысяч. При этом хотелось бы отметить, что на территории подведомственной контрольно-счетной палате сосредоточено около 130 объектов, финансируемых из краевого бюджета, а именно: 32 муниципальных образований и 103 предприятия. При этом необходимо отметить, что, за исключением Прокуратуры Приморского края, на территории края отсутствуют альтернативные органы, осуществляющие функции внешнего контроля за исполнением краевого бюджета. Существующая ситуация, влечет за собой невозможность регулярно осуществлять проверки всех объектов, проводить контроль устранения выявленных ранее нарушений, и как следствие снижение контроля в целом.

Кроме того, в настоящее время достаточно высока интенсивность работы аналитического направления контрольно-счетной палаты, которое состоит из двух штатных единиц: консультанта и главного специалиста. В соответствии с планом работы ежемесячно проводится аналитическая деятельность по отчетам департамента финансов администрации Приморского края по исполнению краевого бюджета и налоговой инспекции по собираемым налогам на территории приморского края. При этом, в случае необходимости проведения экспертизы проектов краевого бюджета, а также подготовки заключения по годовому исполнению краевого бюджета, работа данного направления переходит в авральный режим.

На лицо необходимость увеличения штатной численности контрольно-счетной палаты, и в данной ситуации мы рассчитываем на понимание данного вопроса со стороны Законодательного Собрания Приморского края.

От принципов, влияющих на повышение эффективности деятельности контрольно-счетных органов, мне хотелось бы перейти на другие условия, также влияющие на эффективность деятельности контрольно-счетных органов.

Одним из таких условий является совершенствование законодательной базы субъекта Федерации позволяющий проводить эффективный контроль.

Всю систему контроля в субъектах, предполагающую непрерывный трехлетний цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, можно условно разделить на несколько стадий:

— предварительный контроль — это экспертиза проекта закона о бюджете на очередной финансовый год;

— оперативный контроль о ходе исполнения бюджета текущего года, который, как правило, осуществляется путем проведения анализа отчетов финансовых органов об исполнении бюджета субъекта, и, как правило, который используется при планировании контрольных мероприятий;

— последующий контроль, который выражается в подготовке заключения контрольно счетного органа на исполнение бюджета за предыдущий финансовый год и проведение контрольных мероприятий по исполнению бюджета.

Так вот в этом году мы вышли с предложением о внесении изменений в Бюджетное устройство Приморского края, позволяющее на наш взгляд усовершенствовать оперативный контроль и повысить эффективность деятельности контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Приморского края. Суть нашего предложения заключалась в следующем.

Мы просили утвердить в бюджетном устройстве обязательное подключение контрольно-счетной палаты к сетевому программному обеспечению, обеспечивающему исполнение доходной и расходной части бюджета Приморского края в режиме просмотра. Ни для кого не секрет что финансовые структуры субъектов Федерации последние годы осуществляют обслуживание бюджета на стандартных программах, которые позволяют формировать отчетные данные за любой период времени, позволяют следить в режиме on-lain за всеми платежами, проводимыми из бюджета. Данная поправка была одобрена бюджетным комитетом, но, к сожалению, была отклонена на Заседании Законодательного собрания. На сегодняшний день аналогичный закон "О предоставлении информации" существует в Санкт-Петербурге, с единственной разницей в том, что там представление информации осуществляется по недельно на магнитных носителях. Это конечно уже устаревший вариант работы оперативного контроля, но есть уже и более передовые субъекты Российской Федерации в этом плане. В Чувашии сейчас реализуется подобный проект, где между счетной палатой и руководством Чувашской Республики подписан протокол взаимодействия в области внедрения информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного финансового контроля. Я думаю это один из самых современных и передовых факторов влияющий на повышение эффективности деятельности контрольно-счетного органа.

Вообще я считаю, что эффективность деятельности во многом зависит от трех составляющих:

1. Как я уже пояснил выше, многое зависит от реальной поддержки со стороны законодательных органов.

Второй немало важный фактор — это осознание проверяемой стороной важности и необходимости проводимых нами проверок, экспертиз законов и подготовки различных аналитических материалов. На самом деле для кого или для чего мы работаем? Какова наша цель? Главное ведь это не найти нарушение и громко об этом заявить, не завести уголовное дело или добиться отстранения кого то от должности!

Главное наша цель чтобы средства бюджета распределялись с соблюдением принципов адресности, эффективности и целевого характера. А добиться этого возможно только лишь в том случае, если в этом есть заинтересованность проверяемой стороны. Конечно, исторически уже заложен конфликт между проверяющим и проверяемым, но я считаю это предрассудки, на сегодняшний день в нашей работе по проверке исполнения краевого бюджета Приморского края наметились положительные тенденции во взаимоотношениях с Администрацией Приморского края.

Мы получаем ответы на наши представления и предписания по результатам проведенных контрольно-счетной палатой проверок. Может быть они (ответы), не настолько полно отражают весь комплекс мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, но все равно это подтверждает то, что обратная связь существует. Конечно, нам бы хотелось более тесного сотрудничества, чтобы с нами работали в момент проведения проверок или написания аналитических материалов, а не после того как сделаны определенные вывода в справках или заключениях. Я считаю, что объективное, непредвзятое отражение действительности на проверяемых контрольно-счетной палатой объектах приносит большую пользу не только Законодательному Собранию, но и Администрации Приморского края. И это должно послужить развитию более лучших отношений между Контрольно-счетной палатой и Администрацией Приморского края.

3. Огромное влияние на повышение эффективности оказывает помощь Счетной палаты Российской Федерации. И здесь есть несколько направлений. Первое — это проведение совместных проверок с инспекциями счетных палат. И здесь важно чтобы у нас была не просто помощь в организационных вопросах принимающей стороны, здесь важно участие качестве равноправного партнера. В этом году мы провели совместную со Счетной палатой Российской Федерации проверку итогов приватизации ОАО "Находкинский морской рыбный порт" и как показала практика, это дает существенный результат в повышении эффективности деятельности контрольно-счетного органа субъекта Федерации.

Кроме того, Счетная палата Российской Федерации в лице Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации оказывает большую методическую и правовую помощь всем контрольно-счетным органам. Непосредственно наша палата во всех спорных случаях, возникаемых при проведении проверок, старается использовать огромный опыт Счетной палаты Российской Федерации, запрашивая мнение правового департамента по тем или иным вопросам.

Двигаясь в этом аналогичном направлении, мы решили создать своего рода информационную базу в Приморском крае, а именно, мы открыли свой сайт — сайт контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Приморского края в Интернете, где сегодня размещаем практически весь свой аналитический материал, начиная от Заключений на проекты законов, заканчивая отчетом Контрольно-счетной палаты о проделанной работе. Здесь мы размещаем и разработанные нами методические рекомендации по проведения проверок. Кроме того, здесь для оказания правовой помощи контрольно-счетным органам муниципальных образований мы разместили примерный вариант закона "О контрольно-счетном органе муниципального образования" а также примерный вариант статьи Устава муниципального образования, определяющая порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, а также иные вопросы организации и деятельности контрольного органа. Надеемся, что это принесет ощутимую пользу в становлении контрольных органов в муниципальных образованиях.

Кроме того, организовывая данный сайт, мы планировали размещать на нем и ту методическую помощь, которую нам оказывает Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации. На сегодняшний день, такая договоренность достигнута, мы оговорили все нюансы с представителем Ассоциации Синевой Еленой Николаевной, которая здесь сегодня присутствует, и по окончании сегодняшнего мероприятия займемся этой работой. Я думаю, что на нашем сайте, для использования всего накопленного опыта, возможно сконцентрировать и методические разработки, а также результаты интересных контрольных мероприятий всех Контрольно-счетных органов Дальневосточного региона.

Кроме того, сегодня на сайте возможет вариант прямого общения, создан так называемый "Форум" который позволит обсуждать возникаемые проблемы всем сотрудникам палат Дальневосточного округа.

Подводя итог, уважаемые участники совещания, на мой взгляд, я постарался осветить наиболее важные пути повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов на данном этапе и буду рад, если все предложенные мной мероприятия помогут вам повысить эффективность работы ваших контрольных счетных органов.

Спасибо за внимание.

"Роль контрольно-счетных органов в совершенствовании бюджетного процесса"

Доклад председателя
Контрольно-счетной палаты
Амурской области
Бродской О.М.

 

Основным принципом осуществляемой в России бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, что требует перестройки всей системы государственного финансового контроля. Главное направление такой перестройки — внедрение в практику работы органов финансового контроля аудита эффективности, позволяющего оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и результативность использования государственных ресурсов для достижения целей социально-экономического развития.

Эффективность бюджетной политики во многом определяется степенью рациональности организации бюджетного процесса. От качества работы всех участников бюджетного процесса на каждом его этапе зависит конечный результат, заданный бюджетным посланием губернатора и основными направлениями социально-экономического развития области.

Участие контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов, должно стать повсеместной нормой и важнейшей потребностью.

Мы организуем свою деятельность так, чтобы проведение контрольных мероприятий было направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, оценку результативности вложения бюджетных средств.

Органическое включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс потребует проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии. Такой поход отвечает одному из основополагающих принципов бюджетной системы, определенных статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, — принципу эффективности использования бюджетных средств.

Объектом контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности являются не только активы бюджета и государственные финансы, но и сама система их организации и управления.

Такой подход к деятельности контрольно-счетных органов

во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза социально-экономического развития территории и реальность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений;

во-вторых, качество полученной информации оказывает непосредственное влияние на последствие решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативно-правовых актов.

Поэтому возникает необходимость в услугах независимых от исполнительной власти контрольных органов, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень выполнения бюджетных назначений.

В ходе своей деятельности КСП Амурской области, проводя контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность, определяет:

  1. точность отражения в финансовых отчетах показателей исполнения областного бюджета и результатов деятельности субъектов ведомственной структуры бюджета по исполнению бюджета, отсюда вытекает оценка качества исполнения бюджета;
  2. соответствие ведения бухгалтерского учета установленным требованиям;
  3. соблюдение получателями бюджетных средств норм и положений действующего законодательства, особенно бюджетного и налогового;
  4. достоверность макроэкономических показателей, реальность и полноту бюджетных проектировок;
  5. эффективность использования областной собственности.

Финансовый аудит бюджета представляет собой не только плановые ревизии и проверки ведомственных структур бюджета, но и ежегодную обязательную проверку отчета Администрации области об исполнении бюджета за прошедший финансовый год. Эта проверка осуществляется в виде комплекса контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий во всех субъектах ведомственной структуры расходов бюджета, с целью установления достоверности финансовой отчетности, определения ее соответствия требованиям законодательных и других нормативных правовых актов, предписанным условиям и установленным правилам.

Проводимые работниками контрольно-счетных органов области широкого внешнего аудита бюджета с целью повышения его эффективности и дальнейшего совершенствования бюджетного процесса включают в себя мероприятия, направленные на совершенствование организации налогового администрирования и управления финансовыми потоками субъектами ведомственной структуры расходов бюджета; это оценка эффективности целевых программ и финансовых вложений, рациональности использования государственной собственности и расходования государственных средств, и их экономии; это системный анализ финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств или налоговых льгот, дающий возможность установить степень затратности достигнутого результата, а также его временные параметры.

Целью аудита эффективности, организуемого контрольно-счетным органом, является по своей сути механизм контроля за бюджетированием, ориентированным на результат. Для этого необходимо добиваться того, чтобы предусматривался перенос акцента с детального контроля за расходами бюджета на контроль за результатами, с контроля за формированием ведомственных бюджетных запросов по сметному принципу на контроль за тщательностью обоснования бюджетных заявок на стадии формирования соответствующего бюджета. Таким образом, аудит эффективности является одной из составляющих реформы бюджетного процесса. Следовательно, смена приоритетов бюджета, внесет существенные изменения в организацию деятельности контрольно-счетных органов.

Аудит эффективности бюджетного процесса должен основываться на результатах грамотного финансового анализа, который представляет собой совокупность определенных процедур по анализу показателей финансовой отчетности. Для этого необходим системный сбор данных об экономических действиях участников бюджетного процесса, оперативный контроль над ситуацией по исполнению текущего бюджета.

Необходимо развитие автоматизированной системы управления бюджетным процессом, участником которого должны стать органы кассового обслуживания бюджета, органы, организующие бюджетный процесс, распорядители и получатели бюджетных средств и территориальные контрольно-счетные органы, через систему электронного обмена информацией между всеми участниками бюджетного процесса.

Ссылка исполнительной власти на ограниченные финансовые возможности бюджета, технические возможности работы федерального казначейства являются основной причиной отсутствия таких механизмов ведения предварительного, текущего и последующего контроля.

Однако контрольно-счетные органы обязаны осуществлять контроль на всех этапах бюджетного процесса, это их принципиальное отличие от ревизионных структур исполнительных органов власти. Требуется серьезный пересмотр отношения к составлению информационной базы бюджетного процесса.

Задачи и структура счетной палаты предполагают, что основными объектами проверок и экспертно-аналитической работы является весь региональный бюджетный процесс в целом.


Контрольно-счетная палата Амурской области будет внедрять в свою деятельность аудит эффективности использования бюджетных средств с тем, чтобы с 2005 года каждое контрольное мероприятие включало экспертизу результативности расходования средств областного бюджета.

Должна быть разработана концепция законодательного и методологического обеспечения деятельности органов финансового контроля, в которой, прежде всего, должна быть предусмотрена обязательность законодательного закрепления аудита эффективности. В концепции необходимо закрепить положение о том, что сроки, объемы, способы и методы осуществления аудита эффективности устанавливаются контрольными органами на основе разрабатываемых единых контрольно-ревизионных стандартов, порядков и методических документов с учетом требований международных стандартов контрольно-ревизионной деятельности.

Результат работы — сложившаяся обстановка показывает, что вся проблема и основные недостатки действующей системы финансового контроля — это отсутствие взаимодействия. Повышение эффективности контрольных органов, которое состоит не в масштабах выявления нецелевого использования бюджетных средств или неэкономного их использования. Наоборот, самым наивысшим показателем эффективности контрольных органов должно стать сокращение нецелевого использования средств. Дамоклов меч постоянно должен присутствовать, но для этого нужно укрепить, развить, совершенствовать те пункты и положения законодательной базы, которые на сегодня недостаточны для наказания должностных лиц и структур, которые не в ладах с Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом и так далее.

На наш взгляд, следует уточнить содержание бюджетного процесса, когда "нормы права" не должны быть обязательной характеристикой бюджетного процесса. В практике имеются судебные решения, которые отменяют или объявляют противоречащими действующему законодательству отдельные статьи бюджета, который ранее уже исполнен или органами исполнительной власти делаются уточнения бюджетных назначений по его фактическому исполнению за финансовый год. А это становится уже порочной практикой, когда промахи бюджетного планирования исправляются по фактическому исполнению бюджетов. Такое противоречие здравому смыслу лишь искажает экономическое содержание бюджетного процесса. Само понятие "нецелевого" использования бюджетных средств требует расширения сферы применения.

Принятие обязательств исполнительным органом власти с последующим внесением уточнений в бюджет не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.


Независимый от управляющих структур контроль за движением общественных средств обязателен для демократического правового государства. В нем не должно существовать сфер, не охваченных независимым аудитом. Это обеспечивает ответственность власти перед обществом и защиту от казнокрадства и коррупции. Этому может способствовать вертикальная структура органов финансового контроля.

К сожалению, найти уже "ушедшие" бюджетные средства очень сложно опять же из-за отсутствия методик и из-за неурегулированной системы распределения полномочий, ведь ситуация, при которой за обеспечение нормальной жизни населения отвечает местная власть, а деньги на эти цели находятся у губернатора или администрации области, абсолютно нелогична.

Эффективность финансового контроля предполагает двойное толкование: с одной стороны — эффективность использования бюджетных средств, с другой — эффективность методов государственного финансового контроля.

Высказанные сегодня проблемы и предложения по совершенствованию деятельности контрольно-счетных органов, расширению их полномочий для усиления эффективности государственного контроля за расходованием бюджетных средств позволяют утверждать о необходимости принятия Закона Российской Федерации "О статусе контрольно-счетных органов", который должен учесть не только десятилетнюю практику деятельности контрольно-счетных органов, но и тенденции развития финансового и бюджетного законодательства. Представляется, что основными положениями Закона "О статусе контрольно-счетных органов" должны стать принципы организации деятельности контрольно-счетных органов;

  • сфера их деятельности;
  • цели, задачи и функции;
  • права и обязанности должностных лиц;
  • контрольные полномочия и форма их осуществления;
  • взаимодействие с иными контрольными и правоохранительными органами;
  • санкции, применяемые контрольно-счетными органами.

Одновременно следует учитывать, что деятельность контрольно-счетных органов по контролю за расходованием бюджетных средств даже после принятия закона об их статусе не будет эффективной до тех пор, пока в нормах материального бюджетного права содержатся коллизии или явные пробелы.

Ответственность за невозврат или низкий уровень возврата бюджетных средств возлагается, по сути, только на получателей бюджетных средств, а руководитель того уровня власти, который принял решение о предоставлении средств из своего бюджета, не подпадает под действие Бюджетного кодекса. Решение данной проблемы актуально и с тех позиций, что Бюджетный кодекс устанавливает ответственность за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов.

Необходимо отметить, что при составлении законопроекта "Об областном бюджете на 2004 год" учтены предложения, внесенные контрольно-счетной палатой. В частности, доходы бюджетных учреждений, полученные ими от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, теперь учтены как в смете доходов и расходов самих учреждений, так и в росписи доходов областного бюджета. Предоставление бюджетных ссуд муниципальным образованиям в пределах финансового года приведено в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Амурской области "О бюджетном процессе Амурской области".

По итогам проверки ссудной задолженности и межбюджетных отношений с территориями области, проведенной контрольно-счетной палатой, нами была разработана и рекомендована к применению методика оценки финансового состояния территорий и критерии отбора территорий для предоставления бюджетных ссуд.

Большое количество замечаний контрольно-счетной палаты учитывается при подготовке законопроектов, и находит отражение в виде поправок, вносимых в рабочем порядке.

"Роль контрольно-счетного органа  в совершенствовании межбюджетных отношений (на примере Контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области)"

Доклад председателя
Контрольно-счетной палаты
Еврейской автономной области
Воропаева С.В.

 

Существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов.

Организация бюджетной системы Еврейской автономной области, права и обязанности исполнительных и представительных органов власти в бюджетном процессе, порядок составления и исполнения бюджета регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, который начиная с 2000 года стал основным документом, регулирующим межбюджетные отношения, а также законом области от 29.11.1995 № 13-ОЗ "О порядке представления, рассмотрения и принятия Закона ЕАО "Об областном бюджете на очередной год".

Бюджетная система области представляет собой совокупность экономических отношений федерального бюджета, областного бюджета и бюджетов муниципальных образований (г. Биробиджана и пяти районов области). Местные бюджеты в 2003 году составили 63,6% в удельном весе консолидированного бюджета ЕАО.

Взаимоотношения областного бюджета с бюджетами муниципальных образований, формируются путем передачи в местные бюджеты процентной доли федеральных налогов, закрепленных за областным бюджетом и выделения финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований в 2003 году составил 872328,8 тыс. рублей, в 2004 году — 561388 тыс. рублей. Кроме того, в составе расходов областного бюджета образован фонд софинансирования социальных расходов (2003 год — 27756 тыс. рублей, 2004 год — 26980 тыс. рублей) средства которого направляются местным бюджетам на предоставление населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В составе раздела "Финансовая помощь бюджетам других уровней" утверждены средства, передаваемые по взаимным расчетам на реализацию ряда федеральных и областных законов.

Учитывая высокую дотационность всех бюджетов области, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образованного в составе областного бюджета, распределяется между бюджетами муниципальных образований на условиях равной бюджетной обеспеченности. До недавнего времени "Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований ЕАО" утверждалась в форме приложения к закону об областном бюджете на соответствующий год. Однако в текущем году такая методика законом не предусмотрена. В области до настоящего времени отсутствует специальный нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок и условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам.

Проводимая в Еврейской автономной области бюджетная политика направлена на привлечение в бюджет области максимально возможных доходов для обеспечения стабильности в социальных отраслях и осуществление поддержки наименее защищенных категорий населения.

Очевидна высокая социальная значимость правильной организации межбюджетных отношений. Однако в нынешней ситуации межбюджетные отношения на региональном уровне сведены в основном к распределению средств финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Реформирование межбюджетных отношений должно осуществляться на основе последовательного совершенствования законодательной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо перейти от дотационного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

В связи с тем, что значительную часть средств консолидированных бюджетов субъектов РФ составляют бюджеты муниципальных образований, на данном этапе особое место в развитии межбюджетных отношений занимают вопросы финансового контроля. Становится очевидным то, что в РФ должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль, с тесными горизонтальными и вертикальными связями.


Контрольно-счетная палата Еврейской автономной области при осуществлении финансового контроля основное внимание уделяет обеспечению полноты поступления средств в бюджетную систему области, сохранности и повышению эффективности использования собственности, обеспечению контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств.

При этом одним из приоритетных направлений контрольной работы, являлось проведение проверок местных бюджетов. Тематическая направленность проверок разнообразна. Это и целевое использование средств областного бюджета, направленных в виде субвенций на финансирование расходов, связанных с реализацией федеральных законодательных актов, и размещение муниципальных контрактов, и реализация областных целевых программ, и расходование средств областного бюджета, направленных в бюджеты муниципальных образований на выплату пособий на детей, находящихся под опекой, и целевое использование субсидий, направленных на реализацию Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг".

Итоги контрольной работы свидетельствуют о наличии серьезных нарушений в муниципальных образованиях области при исполнении ими местных бюджетов. Главной причиной их возникновения является низкий уровень либо отсутствие нормативно-правовых актов в области регулирования бюджетных правоотношений.

Одной из проблем в области осуществления контроля за средствами местных бюджетов является отсутствие единой методологии проведения проверок, единых правил оформления итоговых проверочных материалов, форм учета результатов проверок, реализации материалов проверок.

Отсутствует достаточная для работы классификация нарушений. В связи с этим в ходе контрольной деятельности периодически возникают ситуации, когда непонятно, куда относить тот или иной вид нарушений. Методики обобщения выявленных нарушений пока нет.

При установлении нарушений действующего законодательства, в частности, нецелевого использования бюджетных средств, не определено, каким образом должны применяться меры финансового воздействия к высокодотационным муниципальным образованиям, если уменьшение объема финансовой помощи, предусмотренной к перечислению местному бюджету из областного бюджета, приведет при этом к частичной парализации работы муниципального образования. Таким образом, в существующих условиях складывается ситуация, когда невозможно в полном объеме применить законодательно определенные нормы. В частности такая ситуация возникла при проверке расходования средств областного бюджета, направленных в бюджеты муниципальных образований на выплату пособий на детей, находящихся под опекой (попечительством), при проведении которой выявлены факты необоснованного начисления и выплаты указанных пособий.

Практически во всех муниципальных образованиях выявлены нарушения по использованию бюджетных средств при проведении закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

При проверке целевого использования субсидий выявлено, что в нарушение ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предоставление инвалидам льгот по оплате электрической энергии и коммунальных услуг производится администрацией муниципального образования в соответствии с установленными областным законодательством нормами. Согласно вышеназванному закону нормирование по предоставляемым льготам не предусмотрено (за исключением топлива). Данная ситуация возникла вследствие того, что в федеральном законе нет упоминаний о государственных социальных стандартах, о нормативно-финансовых затратах на предоставление государственных услуг. Таким образом, несовершенство федерального законодательства затрудняет работу на местах.

О результатах проверок регулярно информируются губернатор, председатель Законодательного Собрания области, главы муниципальных образований, органы государственной власти области.

Результаты работы Контрольно-счетной палаты области создают основу для наращивания количественных и качественных показателей контрольной и аналитической работы.

Однако нормативная основа нашей деятельности недостаточно широка.

Так, например, до сих пор не принят закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в ЕАО", о чем Контрольно-счетная палата области неоднократно писала в своих заключениях. И только в июле 2004 года проект закона области "О бюджетном процессе в ЕАО" принят в первом чтении.

В Еврейской автономной области отсутствует закон "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в ЕАО", в котором были бы определены права органов государственной власти области при предоставлении финансовой помощи бюджетам муниципальных образований, порядок и условия ее предоставления.


На сегодняшний день несовершенство межбюджетных отношений и недостаточность нормативных правовых актов, регулирующих указанные отношения, приводит к тому, что в течение финансового года объемы помощи корректируются без учета временных минимальных социальных норм. В итоге такой подход к формированию межбюджетных отношений не вызывает заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте их собственных доходов.

До сих пор не приняты федеральные законы, устанавливающие перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов, разработка которых предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации. По этой причине не были разработаны и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, не принят федеральный закон, определяющий порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, как того требует статья 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В отсутствие федерального закона о минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления органы власти местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств.

В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами и др.

Отсутствие правового поля, с одной стороны, становится препятствием для практических действий в сфере контроля, а с другой — позволяет оставлять фактически безнаказанным необоснованное и нецелевое использование финансовых средств местного самоуправления.

Кроме того, опыт проверок указал на объективную необходимость решения вопроса о применении мер не только финансового принуждения к муниципальным образованиям, но и об определении форм административной ответственности руководителей, виновных в допущенных нарушениях федерального и областного законодательства.

Решение этих вопросов позволит в значительной степени повысить эффективность контроля за использованием средств муниципальных образований, будет способствовать развитию межбюджетных отношений и укреплению финансовой и бюджетной дисциплины, совершенствованию бюджетного процесса и развитию независимого финансового контроля в ЕАО.

С вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно реформируются территориальные, функциональные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Принципиально новое в этом законе, что для всех населенных пунктов в Российской Федерации вводится новое понятие "поселение", на территории которого должно проживать не менее 1000 жителей (в густонаселенных районах не менее 3000). Все эти поселения будут иметь свой бюджет, свою исполнительную власть, и свои исключительные полномочия. Органам местного самоуправления предоставлено право создавать свои контрольные органы. Местное самоуправление в своих небольших доходах будет подотчетно своей счетной комиссии и своему представительному органу власти, а также будет отчитываться контролирующим структурам органов государственной власти субъектов Федерации, которые следят за целевым использованием субвенций, направляемых для выполнения государственных полномочий.

В настоящее время в Еврейской автономной области из 6 муниципальных образований контрольно-счетная палата существует только в одном городе Биробиджане. Поэтому в первую очередь необходимо оказать всемерную поддержку созданию контрольно-счетных органов муниципальных образований в районах области.

С вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможности государственного финансового контроля расширятся, нарушителям будет труднее уйти от ответственности. Несмотря на расходы при создании контрольных органов в муниципальных образованиях и поселениях, нельзя оставлять большую часть средств консолидированного бюджета без контроля.

Учитывая вышеизложенное, вопрос создания муниципальных контрольно-счетных палат весьма актуален и злободневен.


Для обеспечения единой государственной финансовой политики, улучшения работы по составлению и исполнению бюджетов необходимо объединить усилия и обеспечить взаимодействие с финансовыми, налоговыми и контрольно-ревизионными службами по обеспечению жесткого контроля за поступлением, расходованием и учетом бюджетных средств.


Назрела необходимость внесения дополнений в Бюджетный кодекс РФ о наделении контрольно-счетных органов субъектов полномочиями в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.


В целях обмена опытом контрольной и аналитической работы целесообразно ввести в практику следующие формы взаимодействия:

— привлечение специалистов контрольно-счетных органов из других регионов к участию в запланированных мероприятиях по конкретным направлениям деятельности;

— проведение семинаров по актуальным проблемам для специалистов контрольно-счетных органов;

— обмен информацией по проводимым проверкам.



Председатель

Контрольно-счетной палаты ЕАО С.В. Воропаев



21 раздел-2003 год


Основная часть доходов (80,4%) приходится на финансовую помощь из федерального бюджета. Доля налоговых доходов составила 15,6%, целевых бюджетных фондов — 3,2%, неналоговых доходов — 0,8%.

Расходы по разделу "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" в 2003 году исполнены на 99,3% при плане 1252963,9 тыс. рублей.

Расходы из фонда софинансирования социальных расходов составили 18846 тыс. рублей, что составляет 67,9% к плану на год.

Также не выполнен план по предоставленным субвенциям на реализацию программ "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса ЕАО на 2002-2010 годы" — 99,1% и "Развитие топливно-энергетического комплекса ЕАО на 2003-2010 годы" — 98,6%.

Наибольший удельный вес в структуре расходов по разделу составляют средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований — 67,6%.


Таблица

(тыс. рублей)
Наименование Уточн. закон о бюджете, (тыс. рублей) Уточн. бюджет. роспись, (тыс. рублей) Исполн., (тыс. рублей) % исп. Уд. вес
Дотации на частичное возмещение расходов в связи с повышением тарифной ставки (оклада) 1 разряда ЕТС по оплате труда работников организаций бюджетной сферы 13166 13166 13166 100,0 1,1
Дотации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг - 28687 28687 100,0 2,3
Фонд финансовой поддержки МО 840424 840424 840424 100,0 67,6
Субсидии на гос. фин. поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и прод. товаров в Октябрьский район 13415 13415 13415 100,0 1,1
Фонд софинансирования социальных расходов 27756 27755 18846 67,9 1,5
Субвенции на реализацию ФЗ "О гос. пособиях гражданам, имеющим детей" 72680 71297 71297 100,0 5,7
Реализация закона ЕАО "О почетном звании "Почетный гражданин ЕАО" 250 98 98 100,0  
Расходы на выплату пособий на детей, находящихся под опекой (попечительством) 14613 14286 14286 100,0 1,1
Фонд непредвиденных расходов - 606 606 100,0 0,1
Расходы на фин-ние мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий в сельском хозяйстве - 14881,9 14881,9 100,0 1,2
Субвенции на реализацию программы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса ЕАО на 2002-2010 годы" 26639 26434 26193 99,1 2,1
Субсидии по программе "Село" — развитие мелкотоварного производства сельскохозяйственной продукции в личных подворьях - 3231 3231 100,0 0,3
Субвенции по программе "Строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов ЖКХ и социальной сферы области в 2003 году" - 3300 3300 100,0 0,3
Субвенции по программе "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда в ЕАО на 2003-2010 годы" - 20000 20000 100,0 1,6
Субвенции по программе "Развитие топливно-энергетического комплекса ЕАО на 2003-2010 годы" - 6050 5968 98,6 0,5
Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления 480 634 634 100,0 0,1
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, включая возмещение выпадающих доходов, в связи с изменением бюджетного и налогового законодательства РФ 18739 18739 18739 100,0 1,5
Субсидии бюджетам МО на реализацию ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" 10416 10416 10416 100,0 0,8
Субвенции на реализацию ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и др. законодательные акты РФ в части совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг" 25948 25904 25904 100,0 2,1
Субсидии на возмещение расходов по предоставлению льгот гражданам, пострадавшим от радиации 321 223 223 100,0  
Реализация закона ЕАО "О статусе героев Советского Союза" - 68 68 100,0  
Реализация ФЗ "О реабилитации жертв политических репрессий" - 4227 4227 100,0 0,3
Субсидии на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности" - 9381 9381 100,0 0,7
Субвенции на реализацию ФЗ "О ветеранах" 49881 49881 49881 100,0 4,0
Субсидии на реализацию федеральной программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2010 года" - 49860 49860 100,0 4,0
Итого: 1114728 1252963,9 1243731,9 99,3 100,0

 

 

 

 

 

 

Доклад
заместителя председателя
контрольно-счетной палаты
Сахалинской областной Думы
Тучиной Т.В.

"О путях повышения эффективности контрольно-счетных органов" 

В законодательных органах власти существуют разные формы контроля за исполнением законов субъектов и нормативных правовых актов. Самую существенную роль играют проверки, проводимые КСП. И это понятно: Власть без денег это уже не власть, а средств постоянно не хватает для решения неотложных проблем, растут долги муниципальных образований. Принцип межбюджетных отношений меняется — проблемы остаются и становятся еще больше. Сегодня как никогда остро встает вопрос рационального и эффективного использования средств бюджетов субъектов.

Единственными органами внешнего контроля являются именно органы государственного финансового контроля законодательных органов власти, которые напрямую заинтересованы в сильных, независимых, грамотных, эффективно работающих контролерах.

Чем большими полномочиями они наделены, чем более грамотные специалисты закрепляются в палатах, тем эффективнее они работают, тем больше отдача и тем сильнее законодательная власть. К сожалению мы не всегда приходим к взаимопониманию. Несовершенство законодательства в вопросах формирования и деятельности контрольно-счетных органов, приводит к тому, что каждый из нас изобретает свой велосипед.

Например, в Сахалинской области:

Начиная с 23 декабря 1996 года при Сахалинской областной Думе функционировала контрольно-счетная палата, образованная только постановлением Сахалинской областной Думы. Почти через два года в октябре 1998 года с трудом ( пришлось преодолевать ветто губернатора) был принят Закон Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области". До конца этот процесс не завершен. В течение последних двух лет неоднократно вносился на рассмотрение депутатов законопроект о КСП, отвечающий требованиям времени. Но увы его не приняли. До сегодняшнего дня КСП не присвоен статус юридического лица, да и вообще ее статус не определен, что не позволяет оперативно проводить реализацию материалов контрольных мероприятий, устранять недостатки в использовании средств областного бюджета и управлении областной государственной собственностью, коордионировать работу КСП с другими контролирующими и правоохранительными органами. Думаю, что пока не будет принят законодательный акт на федеральном уровне, нам из этого круга не выйти.

Об этом же свидетельствуют итоги контрольных мероприятий и экспертно-аналитических материалов, проводимых КСП. За последние два года просматривается рост нарушений законодательства Российской Федерации и Сахалинской области, связанные с исполнением областного бюджета:

2002 год — на сумму свыше 104 млн. рублей и около 2 млн долл США;

2003 год — на сумму уже свыше 179 млн. рублей и 5017 долларов США.

Да, мы направляем представления и предписания, которые подписываются председателем Сахалинской областной Думы (порой их подписание откладывается на неопределенный срок) и председателем КСП. К сожалению их исполнение находится не на должном уровне. Крайне низок процент возмещения в бюджет. Что может вызывать подобное положение дел? Видимо в первую очередь — безнаказанность и недостаточное количество рычагов как в КСП так и в Сахалинской областной Думе, чтобы спрашивать с руководителей. Например, право бесспорного взыскания средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства, со счетов организаций только продекларировано в нашем законе о КСП, так как не подтверждено федеральным законодательством.

Банки нас на порог не пускают, органы статистики на любой наш запрос требуют оплату.

На пленарных заседаниях, где рассматриваются материалы проверок, проведенных КСП, заслушиваются председатели постоянно действующих комиссий и КСП, а не руководители организаций, которые зачастую даже не приглашаются на них. В ряде случаев при установлении фактов нецелевого использования средств областного бюджета Сахалинской областной Думой принимаются решения о признании целевыми фактические расходы организаций несмотря на то, что средства выделялись ранее по законам Сахалинской области на другие цели. Хотя не везде так, например в г. Иркутске никто даже не ставит под сомнение акты палаты: не согласны — судитесь, а нарушения, будьте любезны устраните.

Наши отчеты о проведенных контрольных мероприятиях в большинстве случаев не направляются губернатору Сахалинской области, то есть, и с этой стороны спрос с руководителей отсутствует. Только устранение этих недостатков в работе и в законодательных актах позволит повысить результативность контроля за исполнением бюджета.

На сегодня не решен вопрос оперативного контроля со стороны законодательного органа за ходом исполнения бюджета несмотря на то, что в законе о КСП на нее возложен оперативный контроль. Мы рассматриваем итоги исполнения бюджета (заслушивая опять таки КСП, а не ГФУ) только на отчетные даты, то есть тогда, когда расходы уже произведены. Да, в течение последующих периодов что-то можно скорректировать, но не всегда это удается. Надо создавать в КСП базу данных ежедневного движения средств областного бюджета. Все распоряжения губернатора и администрации Сахалинской области, касающиеся финансовых вопросов, должны попадать на заключение КСП до использования средств. Думаю, эти вопросы следует урегулировать между законодательной и исполнительной властью на всех уровнях.

Материалы по завершенным контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям регулярно поступают в Сахалинскую областную Думу.

Предложения и рекомендации КСП по многим позициям учитывались при принятии законов Сахалинской области и постановлений Сахалинской областной Думы. Так, при рассмотрении проекта закона Сахалинской области "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 год" от 17.11.03г. учтены предложения КСП об увеличении доходов бюджета на 14494 тыс. рублей. При рассмотрении проекта закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" по рекомендации КСП объем доходов в целом увеличен на 385796 тыс. рублей. С учетом заключений КСП администрацией Сахалинской области утвержден порядок расходования средств резервного фонда на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, принята Программа приватизации областной государственной собственности на 2004 год.

Но не все поступившие в Думу материалы своевременно рассматриваются на заседаниях профильных комиссий, а порой вообще не рассматриваются. Не всегда принимаются решения с учетом действующего законодательства.

Многие вопросы можно решить на уровне субъектов, но нам необходима законодательная поддержка на федеральном уровне.

Надо понять одно — с повышением статуса КСП законодательные органы ничего не теряют, а выиграют многое.

И главное — чем выше уровень контрольной работы КСП, чем более высока реализация материалов проверок, чем неотвратимее спрос за нарушение бюджетного законодательства, тем выше авторитет законодательного органа власти.