15 сентября 2004 года
г. Владивосток
Председатель
отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ
в Дальневосточном федеральном округе —
Колесникова Л.В.
ДОКЛАД
"О роли и задачах контрольно-счетных органов в совершенствовании законодательства субъектов РФ и повышении его эффективности"
Добрый день, уважаемые участники и гости Регионального Совещания.
Позвольте мне выразить благодарность за решение об участии в настоящем Совещании Парламентской Ассоциации руководителей контрольно-счетных органов, образованных законодательными органами власти субъектов Дальнего Востока и Забайкалья, за заинтересованность законодателей в деятельности подотчетных им контрольных органов.
Контрольно-счетные органы как инструмент парламентского контроля за эффективностью управления и распоряжения финансами и собственностью субъекта образованы в период с 1995 по 2002 годы во всех субъектах РФ — членах Ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье".
В условиях отсутствия в стране принятой концепции государственного финансового контроля, нормативной правовой базы по образованию и деятельности контрольно-счетных органов контрольные органы субъектов Дальневосточного федерального округа, согласно региональным законам, имеют различные наименования, статус, численность и полномочия. Это — контрольно-счетная (бюджетная) палата в составе аппарата законодательного органа, контрольный комитет государственного собрания республики, счетная палата субъекта. Из десяти Дальневосточных контрольно-счетных палат (позвольте мне их так называть) — пять палат наделены правами юридического лица (в Амурской, Камчатской, Магаданской, Еврейской автономной областях и Чукотском автономном округе) и пять не имеют права юридического лица.
Численный состав контрольно-счетных палат (КСП) в среднем 8-14 человек, в частности, от 3 человек в Корякском Автономном округе, до 18 — в палате Камчатской области. Объем подлежащих проверке бюджетных полномочий из расчета расходов территориальных бюджетов и бюджетов фондов обязательного медицинского страхования составлял в 2003 году от 0,5 миллиона до 2,3 миллиарда рублей на одного сотрудника контрольно-счетного органа.
Практически все Дальневосточные палаты имеют регламент по организации своей деятельности, право направлять представления проверенным организациям для принятия мер по устранению выявленных нарушений, в 6 палатах решения принимаются коллегией палаты. Претерпел изменения статус контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области: она стала юридическим лицом.
Для оказания помощи в становлении и методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов в 2000 году по инициативе Счетной Палаты Российской Федерации была образована Ассоциация контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, в октябре 2002 года было образовано отделение Ассоциации в Дальневосточном федеральном округе.
Главная задача каждого контрольного органа субъекта единая — обеспечение парламента достоверной и объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении субъекта для принятия законов и решений в интересах его жителей.
Для обеспечения данной задачи контрольно-счетные палаты контролируют исполнение бюджета, эффективность и целесообразность бюджетных расходов и использования собственности, проводят финансовую экспертизу проектов законов о бюджете, а также законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы территориального бюджета и собственности, регулярно предоставляют законодательному органу информации о ходе исполнения бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Эффективность контроля — это соотношение достигнутого контролирующим органом результата и стоящей перед ним цели с наименьшими затратами времени, сил и средств. Результативность и эффективность деятельности контрольно-счетных органов зависит от многих факторов.
Анализ представленной коллегами информации и отчетов о деятельности палат в 2003 году и первом полугодии 2004 года показал, что только за первое полугодие текущего года контрольно-счетными палатами осуществлено 58 экспертиз законопроектов, по итогам которых одобрено 25 поправок к проектам законов субъектов Ассоциации. В связи с поддержкой региональными парламентами предложений своих контрольных органов за указанный период текущего года объем сэкономленных или дополнительно полученных бюджетных средств составил 496,0 тыс. рублей (по данным 7 КСО — для сведения).
В 2003 году Дальневосточными контрольно-счетными органами проведено 215 контрольных мероприятий, проверено использование 42,5 млрд. рублей бюджетных средств. Установлено нецелевое расходование средств в сумме 518,8 млн. рублей, неэффективное использование бюджетных средств — 132,9 млн. руб. Проведена экспертиза 283 проектов законов и постановлений законодательных органов, по итогам которых принято 45 предложений по внесению в них изменений и дополнений.
За последние полтора года основными объектами экспертной работы контрольно-счетных палат с проектами федеральных законов являлись изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, оценка влияния планируемых изменений на формирование консолидированного бюджета региона. Предложения палат в основном касались вопросов сохранения либо предоставления отдельных полномочий законодательному органу субъекта РФ в бюджетно-налоговых правоотношениях и были учтены при подготовке поправок от законодательного органа субъекта в федеральные законы. Также готовились предложения по внесению изменений в законы субъектов и по рассмотрению возможности принятия в субъекте законов во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 года.
Полный цикл текущего и последующего контроля каждой палаты за исполнением закона о бюджете субъекта позволяет высветить причины исполнения бюджета с отклонением от показателей, утвержденных законом, а также почему не работают отдельные нормы закона. Следствием замечаний по исполнению бюджетов субъектов за прошедший год и отчетный период текущего года становятся предложения к проекту бюджета на очередной финансовый год. В ходе оценки исполнения бюджетов субъектов за 2003 год большинство контрольно-счетных палат отметили недостатки в планировании и учете неналоговых доходов (лицензионных сборов, штрафов, прибыли унитарных предприятий), доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, что приводит зачастую к значительному превышению фактических поступлений данных доходов против запланированных и распределению их исполнительной властью без участия в этом законодательных органов. Также отмечены низкий уровень планирования расходов на мероприятия региональных целевых программ, следствием чего стало финансирование расходов отдельных программ от 6 до 60%, и неисполнение плана по возврату бюджетных ссуд организациями и муниципальными образованиями.
К сожалению, отдельные предложения палат по совершенствованию закона о бюджете на очередной год и соблюдению отдельных норм бюджетного законодательства остаются вне рассмотрения законодательными органами субъекта в силу большого объема поправок к закону и темпа их рассмотрения. При утверждении бюджетов на 2004 год преимущественно приняты предложения об увеличении доходной базы бюджета и не приняты — по установлению отдельных ограничений, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, целей и объемов предоставления бюджетных кредитов, утверждения перечня гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета, и некоторые другие.
Экспертно-аналитическая работа контрольно-счетных органов по соблюдению и эффективности действия законов об управлении и распоряжении собственностью субъекта, оценка показателей Реестра государственного имущества субъекта способствовала повышению качества и полноты учета объектов собственности. Благодаря заключениям и предложениям палат в законах субъектов о собственности и реестрах имущества нашли свое место объекты незавершенного строительства и движимое государственное имущество, уточнена стоимостная оценка имущества субъекта.
По результатам анализа итогов контрольных мероприятий контрольно-счетными палатами были подготовлены аналитические записки, в частности по вопросам: целесообразности и эффективности предоставления налоговых льгот, деятельности унитарных предприятий — в Амурской области, исполнению закона о краевом государственном заказе, льготном лекарственном обеспечении населения — в Хабаровском крае, итогов исполнения мероприятий региональных целевых программ и проверок в муниципальных образованиях — в Чукотском автономном округе.
Предложения палат в бюджетное законодательство субъектов (в Бюджетный кодекс или закон об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в субъекте) в основном касались правового регулирования исполнения регионального бюджета, сроков, форм и объема предоставляемой исполнительной властью в законодательные органы отчетности об исполнении бюджета субъекта, порядка формирования и использования средств целевых бюджетных фондов, отчетов об исполнении мероприятий региональных целевых программ, совершенствования межбюджетных отношений и были направлены на повышение эффективности внешнего контроля.
В отношении оценки эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных палат следует отметить, что единых критериев оценки, установленных законодательно, нет. Методическим советом Счетной палаты Российской Федерации были разработаны рекомендации по оценке эффективности деятельности органа государственного финансового контроля и направлены в контрольные органы субъектов РФ для предложений. Коллеги свои предложения высказали, они были обобщены и направлены от Дальневосточного отделения Ассоциации в Счетную палату РФ. Следует отметить, что отдельные показатели критериев эффективности применимы только к самостоятельным палатам — юридическим лицам. Применительно к нашим условиям, когда половина Дальневосточных контрольно-счетных палат не являются самостоятельными, мы считаем, что необходимо дополнительно проработать предложенные показатели и, возможно, рассмотреть их на Парламентской Ассоциации в целях единого подхода к оценке деятельности контрольного органа с учетом специфики региона и статуса отдельных палат.
Одной из проблем результативности экспертной деятельности контрольно-счетных органов является отсутствие в законах о них механизма работы с предложениями контрольных органов. Регламенты законодательных органов также не содержат порядка их рассмотрения. В результате многие предложения палат по совершенствованию законодательства и обеспечению его исполнения остаются нереализованными.
Кроме того, необходимо законодательно обеспечить оперативный контроль за исполнением бюджета субъекта в текущем году, своевременность и необходимый объем предоставляемой информации, регламентировать информационное взаимодействие законодательных органов и самостоятельных контрольно-счетных палат с органами исполнительной власти и иными участниками бюджетного процесса.
Отрицательно на повышение эффективности деятельности контрольно-счетных палат влияет отсутствие правового механизма взыскания средств при установлении фактов их нецелевого использования, привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении бюджетного законодательства.
Одним из путей повышения эффективности работы контрольных органов субъектов, увеличения интереса к ней со стороны населения являться внедрение аудита эффективности. Этот вид контроля позволяет оценивать общественно значимую эффективность тех или иных проектов исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере. При помощи аудита эффективности можно провести анализ обоснованности задач и достаточности функций исполнительного органа власти, баланса прав и ответственности по исполнению функций, правовой и материальной обеспеченности исполнения функций, установить причинно-следственные связи неэффективного исполнения, оценить последствия этого. Главным итогом данного вида контроля является его нацеленность на выработку рекомендаций по совершенствованию действующих бюджетных процедур и бюджетного законодательства, при этом итоговые материалы по результатам аудита эффективности более просты, если можно так сказать, для восприятия по сравнению с нашими отчетами по результатам проверок.
Следующий элемент совершенствования деятельности — методологическое и методическое обеспечение контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных палат. В рамках работы отделения Ассоциации мы проводим обмен информацией, но необходим единый банк данных и систематизация материалов по результатам проверок и экспертиз, совершенствование взаимодействия через обеспечение проведения совместных или встречных проверок в области межрегиональных интересов (в области строительства межтерриториальных объектов, поступления доходов от использования природных ресурсов нескольких субъектов организацией-плательщиком налогов одного их них и т.п.).
Очень значительна для эффективной деятельности контрольно-счетных органов поддержка и повышение квалификации кадров. В рамках деятельности Дальневосточного отделения АКСОР РФ в 2003 году на базе Хабаровской государственной академии экономики и права нами были организованы курсы повышения квалификации сотрудников контрольно-счетных палат по согласованной программе. К сожалению, подготовительная работа и обмен мнениями по итогам курсов свидетельствуют о том, что региональные вузы не готовы обеспечить повышения квалификации (читать курсы) по контролю за исполнением бюджетов субъектов и муниципальных бюджетов, особенно по аудиту бюджета. Некоторые руководители и специалисты Дальневосточных контрольно-счетных палат в этом году повысили квалификацию в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ при участи специалистов Счетной палаты РФ и считают ее более эффективной по сравнению с обучением на местах. Необходимо достаточное и стабильное финансовое обеспечение повышения квалификации сотрудников контрольно-счетных органов.
Учитывая вышеизложенное и выражая мнение всех руководителей контрольно-счетных органов, образованных законодательными органами власти субъектов Дальневосточного федерального округа, мы надеемся, что обсуждение Парламентской Ассоциацией вопросов нашей деятельности и принятие решения будут способствовать повышению эффективности и результативности работы контрольных органов и совершенствованию законодательства субъектов в бюджетно-финансовой сфере.
В заключение хочу Вас проинформировать, что сегодня мы проведем заседание Дальневосточного отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ по вопросу о плане совместной работы на 2005 год.
Спасибо за внимание.
"Роль контрольно-счетного органа в совершенствовании межбюджетных отношений (на примере Контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области)" |
Доклад председателя |
Существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов. Организация бюджетной системы Еврейской автономной области, права и обязанности исполнительных и представительных органов власти в бюджетном процессе, порядок составления и исполнения бюджета регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, который начиная с 2000 года стал основным документом, регулирующим межбюджетные отношения, а также законом области от 29.11.1995 № 13-ОЗ "О порядке представления, рассмотрения и принятия Закона ЕАО "Об областном бюджете на очередной год". Бюджетная система области представляет собой совокупность экономических отношений федерального бюджета, областного бюджета и бюджетов муниципальных образований (г. Биробиджана и пяти районов области). Местные бюджеты в 2003 году составили 63,6% в удельном весе консолидированного бюджета ЕАО. Взаимоотношения областного бюджета с бюджетами муниципальных образований, формируются путем передачи в местные бюджеты процентной доли федеральных налогов, закрепленных за областным бюджетом и выделения финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований в 2003 году составил 872328,8 тыс. рублей, в 2004 году — 561388 тыс. рублей. Кроме того, в составе расходов областного бюджета образован фонд софинансирования социальных расходов (2003 год — 27756 тыс. рублей, 2004 год — 26980 тыс. рублей) средства которого направляются местным бюджетам на предоставление населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В составе раздела "Финансовая помощь бюджетам других уровней" утверждены средства, передаваемые по взаимным расчетам на реализацию ряда федеральных и областных законов. Учитывая высокую дотационность всех бюджетов области, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образованного в составе областного бюджета, распределяется между бюджетами муниципальных образований на условиях равной бюджетной обеспеченности. До недавнего времени "Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований ЕАО" утверждалась в форме приложения к закону об областном бюджете на соответствующий год. Однако в текущем году такая методика законом не предусмотрена. В области до настоящего времени отсутствует специальный нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок и условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Проводимая в Еврейской автономной области бюджетная политика направлена на привлечение в бюджет области максимально возможных доходов для обеспечения стабильности в социальных отраслях и осуществление поддержки наименее защищенных категорий населения. Очевидна высокая социальная значимость правильной организации межбюджетных отношений. Однако в нынешней ситуации межбюджетные отношения на региональном уровне сведены в основном к распределению средств финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований. Реформирование межбюджетных отношений должно осуществляться на основе последовательного совершенствования законодательной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо перейти от дотационного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов. В связи с тем, что значительную часть средств консолидированных бюджетов субъектов РФ составляют бюджеты муниципальных образований, на данном этапе особое место в развитии межбюджетных отношений занимают вопросы финансового контроля. Становится очевидным то, что в РФ должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль, с тесными горизонтальными и вертикальными связями. Контрольно-счетная палата Еврейской автономной области при осуществлении финансового контроля основное внимание уделяет обеспечению полноты поступления средств в бюджетную систему области, сохранности и повышению эффективности использования собственности, обеспечению контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств. При этом одним из приоритетных направлений контрольной работы, являлось проведение проверок местных бюджетов. Тематическая направленность проверок разнообразна. Это и целевое использование средств областного бюджета, направленных в виде субвенций на финансирование расходов, связанных с реализацией федеральных законодательных актов, и размещение муниципальных контрактов, и реализация областных целевых программ, и расходование средств областного бюджета, направленных в бюджеты муниципальных образований на выплату пособий на детей, находящихся под опекой, и целевое использование субсидий, направленных на реализацию Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг". Итоги контрольной работы свидетельствуют о наличии серьезных нарушений в муниципальных образованиях области при исполнении ими местных бюджетов. Главной причиной их возникновения является низкий уровень либо отсутствие нормативно-правовых актов в области регулирования бюджетных правоотношений. Одной из проблем в области осуществления контроля за средствами местных бюджетов является отсутствие единой методологии проведения проверок, единых правил оформления итоговых проверочных материалов, форм учета результатов проверок, реализации материалов проверок. Отсутствует достаточная для работы классификация нарушений. В связи с этим в ходе контрольной деятельности периодически возникают ситуации, когда непонятно, куда относить тот или иной вид нарушений. Методики обобщения выявленных нарушений пока нет. При установлении нарушений действующего законодательства, в частности, нецелевого использования бюджетных средств, не определено, каким образом должны применяться меры финансового воздействия к высокодотационным муниципальным образованиям, если уменьшение объема финансовой помощи, предусмотренной к перечислению местному бюджету из областного бюджета, приведет при этом к частичной парализации работы муниципального образования. Таким образом, в существующих условиях складывается ситуация, когда невозможно в полном объеме применить законодательно определенные нормы. В частности такая ситуация возникла при проверке расходования средств областного бюджета, направленных в бюджеты муниципальных образований на выплату пособий на детей, находящихся под опекой (попечительством), при проведении которой выявлены факты необоснованного начисления и выплаты указанных пособий. Практически во всех муниципальных образованиях выявлены нарушения по использованию бюджетных средств при проведении закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд. При проверке целевого использования субсидий выявлено, что в нарушение ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предоставление инвалидам льгот по оплате электрической энергии и коммунальных услуг производится администрацией муниципального образования в соответствии с установленными областным законодательством нормами. Согласно вышеназванному закону нормирование по предоставляемым льготам не предусмотрено (за исключением топлива). Данная ситуация возникла вследствие того, что в федеральном законе нет упоминаний о государственных социальных стандартах, о нормативно-финансовых затратах на предоставление государственных услуг. Таким образом, несовершенство федерального законодательства затрудняет работу на местах. О результатах проверок регулярно информируются губернатор, председатель Законодательного Собрания области, главы муниципальных образований, органы государственной власти области. Результаты работы Контрольно-счетной палаты области создают основу для наращивания количественных и качественных показателей контрольной и аналитической работы. Однако нормативная основа нашей деятельности недостаточно широка. Так, например, до сих пор не принят закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в ЕАО", о чем Контрольно-счетная палата области неоднократно писала в своих заключениях. И только в июле 2004 года проект закона области "О бюджетном процессе в ЕАО" принят в первом чтении. В Еврейской автономной области отсутствует закон "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в ЕАО", в котором были бы определены права органов государственной власти области при предоставлении финансовой помощи бюджетам муниципальных образований, порядок и условия ее предоставления. На сегодняшний день несовершенство межбюджетных отношений и недостаточность нормативных правовых актов, регулирующих указанные отношения, приводит к тому, что в течение финансового года объемы помощи корректируются без учета временных минимальных социальных норм. В итоге такой подход к формированию межбюджетных отношений не вызывает заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте их собственных доходов. До сих пор не приняты федеральные законы, устанавливающие перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов, разработка которых предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации. По этой причине не были разработаны и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, не принят федеральный закон, определяющий порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, как того требует статья 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В отсутствие федерального закона о минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления органы власти местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами и др. Отсутствие правового поля, с одной стороны, становится препятствием для практических действий в сфере контроля, а с другой — позволяет оставлять фактически безнаказанным необоснованное и нецелевое использование финансовых средств местного самоуправления. Кроме того, опыт проверок указал на объективную необходимость решения вопроса о применении мер не только финансового принуждения к муниципальным образованиям, но и об определении форм административной ответственности руководителей, виновных в допущенных нарушениях федерального и областного законодательства. Решение этих вопросов позволит в значительной степени повысить эффективность контроля за использованием средств муниципальных образований, будет способствовать развитию межбюджетных отношений и укреплению финансовой и бюджетной дисциплины, совершенствованию бюджетного процесса и развитию независимого финансового контроля в ЕАО. С вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно реформируются территориальные, функциональные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Принципиально новое в этом законе, что для всех населенных пунктов в Российской Федерации вводится новое понятие "поселение", на территории которого должно проживать не менее 1000 жителей (в густонаселенных районах не менее 3000). Все эти поселения будут иметь свой бюджет, свою исполнительную власть, и свои исключительные полномочия. Органам местного самоуправления предоставлено право создавать свои контрольные органы. Местное самоуправление в своих небольших доходах будет подотчетно своей счетной комиссии и своему представительному органу власти, а также будет отчитываться контролирующим структурам органов государственной власти субъектов Федерации, которые следят за целевым использованием субвенций, направляемых для выполнения государственных полномочий. В настоящее время в Еврейской автономной области из 6 муниципальных образований контрольно-счетная палата существует только в одном городе Биробиджане. Поэтому в первую очередь необходимо оказать всемерную поддержку созданию контрольно-счетных органов муниципальных образований в районах области. С вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможности государственного финансового контроля расширятся, нарушителям будет труднее уйти от ответственности. Несмотря на расходы при создании контрольных органов в муниципальных образованиях и поселениях, нельзя оставлять большую часть средств консолидированного бюджета без контроля. Учитывая вышеизложенное, вопрос создания муниципальных контрольно-счетных палат весьма актуален и злободневен. Для обеспечения единой государственной финансовой политики, улучшения работы по составлению и исполнению бюджетов необходимо объединить усилия и обеспечить взаимодействие с финансовыми, налоговыми и контрольно-ревизионными службами по обеспечению жесткого контроля за поступлением, расходованием и учетом бюджетных средств. Назрела необходимость внесения дополнений в Бюджетный кодекс РФ о наделении контрольно-счетных органов субъектов полномочиями в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. В целях обмена опытом контрольной и аналитической работы целесообразно ввести в практику следующие формы взаимодействия: — привлечение специалистов контрольно-счетных органов из других регионов к участию в запланированных мероприятиях по конкретным направлениям деятельности; — проведение семинаров по актуальным проблемам для специалистов контрольно-счетных органов; — обмен информацией по проводимым проверкам. Председатель Контрольно-счетной палаты ЕАО С.В. Воропаев 21 раздел-2003 год Основная часть доходов (80,4%) приходится на финансовую помощь из федерального бюджета. Доля налоговых доходов составила 15,6%, целевых бюджетных фондов — 3,2%, неналоговых доходов — 0,8%. Расходы по разделу "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" в 2003 году исполнены на 99,3% при плане 1252963,9 тыс. рублей. Расходы из фонда софинансирования социальных расходов составили 18846 тыс. рублей, что составляет 67,9% к плану на год. Также не выполнен план по предоставленным субвенциям на реализацию программ "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса ЕАО на 2002-2010 годы" — 99,1% и "Развитие топливно-энергетического комплекса ЕАО на 2003-2010 годы" — 98,6%. Наибольший удельный вес в структуре расходов по разделу составляют средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований — 67,6%. Таблица (тыс. рублей)
|
Доклад |
"О путях повышения эффективности контрольно-счетных органов"
В законодательных органах власти существуют разные формы контроля за исполнением законов субъектов и нормативных правовых актов. Самую существенную роль играют проверки, проводимые КСП. И это понятно: Власть без денег это уже не власть, а средств постоянно не хватает для решения неотложных проблем, растут долги муниципальных образований. Принцип межбюджетных отношений меняется — проблемы остаются и становятся еще больше. Сегодня как никогда остро встает вопрос рационального и эффективного использования средств бюджетов субъектов.
Единственными органами внешнего контроля являются именно органы государственного финансового контроля законодательных органов власти, которые напрямую заинтересованы в сильных, независимых, грамотных, эффективно работающих контролерах.
Чем большими полномочиями они наделены, чем более грамотные специалисты закрепляются в палатах, тем эффективнее они работают, тем больше отдача и тем сильнее законодательная власть. К сожалению мы не всегда приходим к взаимопониманию. Несовершенство законодательства в вопросах формирования и деятельности контрольно-счетных органов, приводит к тому, что каждый из нас изобретает свой велосипед.
Например, в Сахалинской области:
Начиная с 23 декабря 1996 года при Сахалинской областной Думе функционировала контрольно-счетная палата, образованная только постановлением Сахалинской областной Думы. Почти через два года в октябре 1998 года с трудом ( пришлось преодолевать ветто губернатора) был принят Закон Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области". До конца этот процесс не завершен. В течение последних двух лет неоднократно вносился на рассмотрение депутатов законопроект о КСП, отвечающий требованиям времени. Но увы его не приняли. До сегодняшнего дня КСП не присвоен статус юридического лица, да и вообще ее статус не определен, что не позволяет оперативно проводить реализацию материалов контрольных мероприятий, устранять недостатки в использовании средств областного бюджета и управлении областной государственной собственностью, коордионировать работу КСП с другими контролирующими и правоохранительными органами. Думаю, что пока не будет принят законодательный акт на федеральном уровне, нам из этого круга не выйти.
Об этом же свидетельствуют итоги контрольных мероприятий и экспертно-аналитических материалов, проводимых КСП. За последние два года просматривается рост нарушений законодательства Российской Федерации и Сахалинской области, связанные с исполнением областного бюджета:
2002 год — на сумму свыше 104 млн. рублей и около 2 млн долл США;
2003 год — на сумму уже свыше 179 млн. рублей и 5017 долларов США.
Да, мы направляем представления и предписания, которые подписываются председателем Сахалинской областной Думы (порой их подписание откладывается на неопределенный срок) и председателем КСП. К сожалению их исполнение находится не на должном уровне. Крайне низок процент возмещения в бюджет. Что может вызывать подобное положение дел? Видимо в первую очередь — безнаказанность и недостаточное количество рычагов как в КСП так и в Сахалинской областной Думе, чтобы спрашивать с руководителей. Например, право бесспорного взыскания средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства, со счетов организаций только продекларировано в нашем законе о КСП, так как не подтверждено федеральным законодательством.
Банки нас на порог не пускают, органы статистики на любой наш запрос требуют оплату.
На пленарных заседаниях, где рассматриваются материалы проверок, проведенных КСП, заслушиваются председатели постоянно действующих комиссий и КСП, а не руководители организаций, которые зачастую даже не приглашаются на них. В ряде случаев при установлении фактов нецелевого использования средств областного бюджета Сахалинской областной Думой принимаются решения о признании целевыми фактические расходы организаций несмотря на то, что средства выделялись ранее по законам Сахалинской области на другие цели. Хотя не везде так, например в г. Иркутске никто даже не ставит под сомнение акты палаты: не согласны — судитесь, а нарушения, будьте любезны устраните.
Наши отчеты о проведенных контрольных мероприятиях в большинстве случаев не направляются губернатору Сахалинской области, то есть, и с этой стороны спрос с руководителей отсутствует. Только устранение этих недостатков в работе и в законодательных актах позволит повысить результативность контроля за исполнением бюджета.
На сегодня не решен вопрос оперативного контроля со стороны законодательного органа за ходом исполнения бюджета несмотря на то, что в законе о КСП на нее возложен оперативный контроль. Мы рассматриваем итоги исполнения бюджета (заслушивая опять таки КСП, а не ГФУ) только на отчетные даты, то есть тогда, когда расходы уже произведены. Да, в течение последующих периодов что-то можно скорректировать, но не всегда это удается. Надо создавать в КСП базу данных ежедневного движения средств областного бюджета. Все распоряжения губернатора и администрации Сахалинской области, касающиеся финансовых вопросов, должны попадать на заключение КСП до использования средств. Думаю, эти вопросы следует урегулировать между законодательной и исполнительной властью на всех уровнях.
Материалы по завершенным контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям регулярно поступают в Сахалинскую областную Думу.
Предложения и рекомендации КСП по многим позициям учитывались при принятии законов Сахалинской области и постановлений Сахалинской областной Думы. Так, при рассмотрении проекта закона Сахалинской области "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 год" от 17.11.03г. учтены предложения КСП об увеличении доходов бюджета на 14494 тыс. рублей. При рассмотрении проекта закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" по рекомендации КСП объем доходов в целом увеличен на 385796 тыс. рублей. С учетом заключений КСП администрацией Сахалинской области утвержден порядок расходования средств резервного фонда на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, принята Программа приватизации областной государственной собственности на 2004 год.
Но не все поступившие в Думу материалы своевременно рассматриваются на заседаниях профильных комиссий, а порой вообще не рассматриваются. Не всегда принимаются решения с учетом действующего законодательства.
Многие вопросы можно решить на уровне субъектов, но нам необходима законодательная поддержка на федеральном уровне.
Надо понять одно — с повышением статуса КСП законодательные органы ничего не теряют, а выиграют многое.
И главное — чем выше уровень контрольной работы КСП, чем более высока реализация материалов проверок, чем неотвратимее спрос за нарушение бюджетного законодательства, тем выше авторитет законодательного органа власти.